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??1月3日，2025年首次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議將城市更新列為重點(diǎn)議題，對(duì)推進(jìn)城市更新工作做出了明確部署。

??會(huì)議指出，城市更新關(guān)系城市面貌和居住品質(zhì)的提升，是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手。要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，統(tǒng)籌推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、街區(qū)、廠區(qū)和城中村等改造，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，完善城市功能，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)和傳承城市歷史文化。要加強(qiáng)用地、資金等要素保障，盤(pán)活利用存量低效用地，統(tǒng)籌用好財(cái)政、金融資源，完善市場(chǎng)化融資模式，吸引社會(huì)資本參與城市更新。要支持各地因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新探索，建立健全可持續(xù)的城市更新機(jī)制，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

??近年來(lái)，城市更新作為國(guó)家戰(zhàn)略，成為推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展和改善人居環(huán)境的重要手段。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，2024年，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造新開(kāi)工5.6萬(wàn)個(gè)，更新改造小區(qū)內(nèi)各類老化管線超過(guò)5萬(wàn)公里，加裝電梯2.5萬(wàn)余部，增設(shè)停車(chē)位超過(guò)50萬(wàn)個(gè)。全國(guó)106個(gè)完整社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)取得積極成效，19個(gè)省（市）打造37個(gè)城市兒童友好空間建設(shè)樣板，386個(gè)城市新建2254個(gè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。同時(shí)，在“兩重”“兩新”政策支持下，建設(shè)改造地下管網(wǎng)，完成燃?xì)夤艿览匣赂脑?.1萬(wàn)公里，全年累計(jì)建設(shè)改造各類管網(wǎng)16.3萬(wàn)公里，新開(kāi)工綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)201公里，更新設(shè)備117萬(wàn)臺(tái)。同時(shí)，口袋公園和城市綠道建設(shè)也取得顯著成果，開(kāi)工建設(shè)口袋公園6000多個(gè)、綠道6000多公里，輪換開(kāi)放草坪1.7萬(wàn)公頃。

??根據(jù)全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議的部署，2025年我國(guó)將謀劃實(shí)施一批城市跟新改造項(xiàng)目，全面完成2000年年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)，基本完成已排查出老化燃?xì)夤艿赖母赂脑烊蝿?wù)，并基本消除縣級(jí)城市建成區(qū)黑臭水體。同時(shí)，持續(xù)實(shí)施完整社區(qū)建設(shè)、既有建筑改造利用和老舊街區(qū)更新改造等一系列民生工程和發(fā)展工程。在住房、土地、財(cái)政、金融等各項(xiàng)政策的合力推動(dòng)下，2025年城市更新工作有望全面提質(zhì)、提速。

??2025年首次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)城市更新工作做出全面部署，并強(qiáng)調(diào)城市更新“是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手”，城市更新被賦予了更高的定位。結(jié)合國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，以及住房城鄉(xiāng)建設(shè)會(huì)議做出的2025年工作部署，針對(duì)如何理解城市更新在拉動(dòng)內(nèi)需中的重要作用、如何探索可持續(xù)的城市更新模式等話題，中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)記者采訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院教授王昊。作為長(zhǎng)期專注城市更新、城市建設(shè)與管理領(lǐng)域研究的學(xué)者，王昊對(duì)城市更新有著深刻理解。在他看來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入以高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展為主導(dǎo)的2.0、3.0版本，城市更新成為這一階段城市發(fā)展的主旋律和原動(dòng)力，而破解城市更新難題的關(guān)鍵在于探索可持續(xù)的城市更新模式。

??城市更新是擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手

??中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：1月3日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究了城市更新問(wèn)題，將城市更新作為擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)市場(chǎng)會(huì)帶來(lái)哪些影響？

??王昊：這是城市更新行動(dòng)成為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，首次在年初的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上對(duì)推進(jìn)城市更新工作做出總體部署，特別是強(qiáng)調(diào)了將城市更新作為擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手，其中有著深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

??房地產(chǎn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中具有舉足輕重的地位，對(duì)生產(chǎn)、就業(yè)、消費(fèi)和投資等多個(gè)方面都有著深遠(yuǎn)的影響，關(guān)聯(lián)著諸多上下游產(chǎn)業(yè)。近年來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻，房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)調(diào)整，對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大壓力。2023年以來(lái)，中央及各部委密集出臺(tái)房地產(chǎn)相關(guān)政策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)，目前政策效果有所顯現(xiàn)，但內(nèi)需不足問(wèn)題仍是制約房地產(chǎn)乃至宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙。2025年亟須找到一個(gè)系統(tǒng)性解決內(nèi)需不足、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的手段。

??城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)和核心動(dòng)力，經(jīng)歷了幾十年的快速城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展由擴(kuò)張式增量發(fā)展向內(nèi)涵式存量發(fā)展轉(zhuǎn)型，如果說(shuō)之前依靠房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主導(dǎo)的增量式開(kāi)發(fā)是城市發(fā)展是1.0版本，現(xiàn)在就是進(jìn)入了以高質(zhì)量?jī)?nèi)涵式發(fā)展為主導(dǎo)的2.0、3.0版本，城市更新則成為這一階段城市發(fā)展的主旋律和原動(dòng)力，也成為國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手。

??城市更新是一個(gè)涵蓋范圍很廣的系統(tǒng)工程，從物理空間看，城市更新涉及土地再開(kāi)發(fā)、建筑物改造、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)升級(jí)、城市微改造、城市綜合整治等，這些工程項(xiàng)目的開(kāi)展，可形成對(duì)傳統(tǒng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的替代作用。城市更新的持續(xù)開(kāi)展，可以對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈起到帶動(dòng)作用。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出要加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在2025年工作安排中也要求對(duì)地下管網(wǎng)管廊建設(shè)改造、建筑市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備更新，這類基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造也是城市更新的重要組成部分，是彌補(bǔ)城市基礎(chǔ)設(shè)施短板、拉動(dòng)內(nèi)需的重要手段。另外，老舊小區(qū)和危舊房改造、城中村改造等居住區(qū)更新改造，改善居住環(huán)境和滿足居民住房需求的同時(shí)，也是拉動(dòng)內(nèi)需的重要力量。

??城市更新不僅對(duì)投資具有直接拉動(dòng)作用，對(duì)消費(fèi)也會(huì)產(chǎn)生積極影響。通過(guò)城市更新將一些不能滿足現(xiàn)實(shí)需求的既有空間進(jìn)行改造，可以提供符合當(dāng)前需求的空間環(huán)境。例如，將一個(gè)廢棄的工業(yè)倉(cāng)庫(kù)或者碼頭，通過(guò)更新改造，變成了“網(wǎng)紅打卡地”，包含商業(yè)、娛樂(lè)、旅游等各種消費(fèi)場(chǎng)景，不僅為城市帶來(lái)了活力，也促進(jìn)了消費(fèi)，同時(shí)為運(yùn)營(yíng)企業(yè)帶來(lái)了現(xiàn)金流。因此，可以說(shuō)城市更新是當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的必然選擇。

??中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議都提到城市更新工作要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，如何理解這兩個(gè)導(dǎo)向？

??王昊：城市更新工作的范圍很廣泛，不能眉毛胡子一把抓，要找到最為迫切的問(wèn)題逐一解決。關(guān)于問(wèn)題導(dǎo)向，在已經(jīng)發(fā)布的一系列城市更新相關(guān)工作文件或精神中都涉及保障性住房建設(shè)、城中村改造等關(guān)系到人民群眾關(guān)切的問(wèn)題。通過(guò)城市更新，有針對(duì)性地解決一些老舊小區(qū)、棚戶區(qū)居住環(huán)境惡劣的問(wèn)題，還可以通過(guò)城市更新增加城市綠地、街邊公園、口袋公園等公共服務(wù)設(shè)施，改善居住環(huán)境，提升公共服務(wù)，滿足老百姓居住和生活需求，這些都是老百姓急難愁盼的問(wèn)題，也是城市更新需要解決的重點(diǎn)問(wèn)題。

??關(guān)于目標(biāo)導(dǎo)向，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出堅(jiān)持“先體檢、后更新，無(wú)體檢、不更新”的理念，推動(dòng)建立城市體檢和城市更新一體化推進(jìn)機(jī)制，這就是目標(biāo)導(dǎo)向的具體體現(xiàn)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)會(huì)議提出，要找出影響城市競(jìng)爭(zhēng)力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項(xiàng)，體檢出的短板就是更新改造要補(bǔ)齊的目標(biāo)。也就是說(shuō)，通過(guò)全面客觀的城市體檢，找出城市存在的短板和弱項(xiàng)，有目標(biāo)、有針對(duì)性地實(shí)施城市更新，實(shí)現(xiàn)城市競(jìng)爭(zhēng)力和承載力的提升。實(shí)際上，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向也為各地開(kāi)展城市更新工作提供了明確的方向，需要地方政府因地制宜安排城市更新工作計(jì)劃。

??探索可持續(xù)的城市更新模式至關(guān)重要

??中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提到，要支持各地因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新探索，建立健全可持續(xù)的城市更新機(jī)制；住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議也提到，深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)。在建立健全可持續(xù)的城市更新機(jī)制和城市更新模式方面，你有什么好的建議？

??王昊：住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在城市更新工作中提出深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，體現(xiàn)出要從全過(guò)程管理的視角探索可持續(xù)的城市更新模式，這也是二十屆三中全會(huì)首先提出的。關(guān)于什么是可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，其中蘊(yùn)含很多方面，我覺(jué)得最主要的是如何實(shí)現(xiàn)城市更新的可持續(xù)開(kāi)展。

??目前城市更新中遇到的最大難題就是資金平衡問(wèn)題，也就是成本收益問(wèn)題。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)時(shí)代，從項(xiàng)目開(kāi)發(fā)到銷售完成，開(kāi)發(fā)商快速回籠資金，然后再拿地、再開(kāi)發(fā)，形成閉環(huán)、持續(xù)開(kāi)發(fā)。但是城市更新利潤(rùn)低、周期長(zhǎng)，增加了運(yùn)營(yíng)和治理環(huán)節(jié)，成本收益是參與主體必須考慮的問(wèn)題。從成本收益平衡的角度分析，必須把運(yùn)營(yíng)乃至后期的維護(hù)考慮進(jìn)去，建立城市更新全生命周期思維。

??城市更新作為擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手，只靠財(cái)政資金投入顯然是不可持續(xù)的，因此必須找到一個(gè)可持續(xù)的模式，讓社會(huì)資本持續(xù)參與，哪怕是微利，如果有長(zhǎng)期的回報(bào)，就可能達(dá)到平衡點(diǎn)乃至盈利。因此探索可持續(xù)的城市更新模式是迫切需要解決的問(wèn)題。

??我們可以通過(guò)一些案例研究，比如針對(duì)城市更新項(xiàng)目設(shè)定各參與主體的投入比例，包括政府投入比例、社會(huì)資本參與比例，甚至原住民參與一定比例，還可以通過(guò)城市更新基金、REITs等方式，解決前期投入問(wèn)題，后期通過(guò)一定的商業(yè)空間運(yùn)營(yíng)尋找到盈利空間。另外，需要通過(guò)政策松綁，給予城市更新更多支持，比如通過(guò)增加容積率/建筑面積、改變用地性質(zhì)等，這就需要配套政策和法規(guī)的支持，因此住房城鄉(xiāng)建設(shè)部也提到建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)。政策法規(guī)方面還有很大調(diào)整空間，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市更新模式的必要支撐。

??中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造方面，你認(rèn)為目前遇到的最大障礙是什么？

??王昊：首先，我認(rèn)為最大難題是如何吸引社會(huì)資本參與。一些商業(yè)性空間的城市更新有過(guò)很多成功案例，包括一些倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目、街區(qū)等，這類項(xiàng)目有足夠的商業(yè)空間可以運(yùn)營(yíng)起來(lái)，運(yùn)營(yíng)難度比老舊小區(qū)要小得多，社會(huì)資本參與也相對(duì)容易。而老舊小區(qū)可用作商業(yè)運(yùn)營(yíng)的面積十分有限，導(dǎo)致這類項(xiàng)目資金平衡難度非常大，社會(huì)資本也很難參與進(jìn)來(lái)。此外，調(diào)動(dòng)居民出資意愿也面臨阻力，需要按照誰(shuí)受益、誰(shuí)出資的原則，積極推動(dòng)居民出資參與，建立政府、居民、社會(huì)資本共擔(dān)機(jī)制。

??其次，多元參與主體的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題是老舊小區(qū)造另一個(gè)難題是。目前一些老舊小區(qū)改造項(xiàng)目往往因?yàn)榫用褚庖?jiàn)不統(tǒng)一，造成項(xiàng)目推進(jìn)困難，核心是居民的利益平衡問(wèn)題。例如加裝電梯，對(duì)于低樓層居民來(lái)說(shuō)可能利益受到損失，能否通過(guò)其他補(bǔ)償方式解決？但如何補(bǔ)、誰(shuí)來(lái)補(bǔ)、補(bǔ)多少，都是難題，但最終一定要找到一個(gè)利益平衡點(diǎn)，這樣才可持續(xù)。

??中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)：在完善市場(chǎng)化融資模式，吸引社會(huì)資本參與城市更新方面，有什么好的建議？

??王昊：在融資方面，首先需要有相應(yīng)的財(cái)政金融政策支持。這次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議也提到要統(tǒng)籌用好財(cái)政、金融資源，去年也出臺(tái)了相應(yīng)的支持政策，包括城市更新基金、地方政府專項(xiàng)債等。目前有些地方已經(jīng)建立起城市更新基金，專項(xiàng)債也已經(jīng)啟動(dòng)。另外市場(chǎng)化融資層面，包括REITs模式探索也在持續(xù)推進(jìn)。

??對(duì)于老舊小區(qū)改造，最終還是要想方設(shè)法通過(guò)政策法規(guī)的放松、容積率的調(diào)整、用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變、增加建筑面積等方式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的持續(xù)收益，這樣才能吸引社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)，這是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市更新機(jī)制的根本。至于這一難題的破解方式，可以通過(guò)項(xiàng)目打包的方式，將老舊小區(qū)改造項(xiàng)目與其他一些商業(yè)項(xiàng)目統(tǒng)籌考慮，通過(guò)項(xiàng)目組合的方式，找到利益的平衡點(diǎn)，以此調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與。