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??兩會聚焦：從有序推進到穩步實施城市更新行動

??3月5日，全國兩會政府工作報告提出：穩步實施城市更新行動。這是繼去年7月7日，住房和城鄉建設部發布《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》后，兩會進一步明確了實施城市更新行動的基調從有序推進到穩步實施，說明當前我國實施城市更新行動相比之前更加有序，今年主要任務是將城市更新作為一項長期戰略，穩步實施，久久為功。

??本文在梳理歷年兩會政府工作報告中城市更新的內容之后，談幾點學習體會：

??一、當前我國城市更新進入到穩步實施階段

??自2021年“實施城市更新行動”首次寫入政府工作報告，隨后2022年兩會政府工作報告提出“有序實施城市更新行動”。“有序”兩字更多針對這些年在實施城市更新行動過程中存在的大拆大建，過度片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟利益的限制，還存在著無序擴張，過度房地產化的問題。因此2021年8月31日，住建部發布《在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，劃定了“2255”的底線（大規模拆除比例原則上不應大于現狀總建面的20%，大規模拆建比原則上老城區不應大于2，大規模搬遷，居民就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度漲幅不超過5%），有序實施城市更新行動。

??2022年黨的二十大報告提出實施城市更新行動，2023年7月住建部發布《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》。今年兩會政府工作報告提出“穩步實施城市更新行動”，這是歷年兩會首次出現這一提法。根據住建部數據統計，2021年至2023年，我國已實施各類城市更新項目約15.4萬個。說明隨著房地產行業三年的深度調整，總體上城市更新項目過度房地產化的現象基本消失，我國城市更新步入到穩步實施階段。

??二、城市更新是積極推進新型城鎮化的重要抓手

??今年兩會政府工作報告是將城市更新在“積極推進新型城鎮化”的章節中談到，而2023年兩會是將城市更新放在“著力擴大國內需求”的章節中談到。由于2023年政府工作重心放在疫情后的擴內需上，而今年政府工作重心可謂回歸，要將城市更新放到推進新型城鎮化的長期戰略上考慮，這也說明當前城市更新是積極推進新型城鎮化的重要抓手。

??過去中國在城鎮化的過程中，城市空間擴大了，由于戶籍制度等原因，空間城市化并沒有相應產生人口城市化。而當前新型城鎮化的“新”，是要真正將工作重心轉移到進城人口權益的市民化上來，讓進城的農業人口既是城鎮化的參與者、貢獻者，同時也是得益者。去年，我國常住人口城鎮化率達66.2%，與發達國家80%以上相比較，還有一定差距。我國新型城鎮化還有很大發展空間、提升空間。從這個角度看，在推進新型城鎮化的過程需要以城市更新為抓手，特別是當前提出的城中村改造，是能夠促進農業轉移人口市民化的有效路徑。

??三、城市更新與“平急兩用”公共基礎設施建設和城中村改造緊密結合

??今年首次將城市更新與“平急兩用”公共基礎設施建設和城中村改造緊密結合來談。兩會政府工作報告提出：穩步實施城市更新行動，推進“平急兩用”公共基礎設施建設和城中村改造，加快完善地下管網，推動解決老舊小區加裝電梯、停車等難題，加強無障礙、適老化設施建設，打造宜居、智慧、韌性城市。

??之前中央對“三大工程”的提法，即保障性住房、“平急兩用”公共基礎設施建設和城中村改造，更多是放到房地產新發展模式中去談，今年兩會將保障性住房放入房地產章節，而另外 “兩大工程”緊跟城市更新來談，說明“兩大工程”要與城市更新緊密結合，要發揮好存量土地和空間的作用，更多通過城市更新來解決。

??從31個省市政府工作報告看，一半以上省市將城市更新與“三大工程”銜接。天津、黑龍江、吉林、福建、河南、湖北、湖南、廣東、四川、貴州、云南、陜西和廣西等十三省市將實施城市更新與加快推進“三大工程”銜接。預計2024年多地將城市更新的具體工作與“三大工程”建設緊密銜接，例如在制定更新計劃時同步考慮“三大工程”建設需要，在實施城市更新時同步落實“三大工程”建設相關要求。

??四、各地城市更新的著力點逐步從老舊小區改造到城中村改造

??從31個省市政府工作報告看，多個省市老舊小區改造個數減少，說明城市更新的著力點正在發生變化。北京、黑龍江、遼寧、山東和湖南等提出了老舊小區改造目標，相比去年老舊小區改造目標，呈現個數減少的趨勢。例如北京老舊小區綜合整治新開工300個、完工200個（2023年新開工300個、完工100個），黑龍江省開工改造城鎮老舊小區22萬戶以上（2023年為30萬戶），遼寧改造老舊小區700個、4200棟（2023年為1200個、7500棟），山東開工城鎮老舊小區改造56萬戶（2023年為69.95萬戶），湖南改造提升老舊小區3150個（2023年城鎮老舊小區為4331個）。老舊小區2019年首次出現在政府工作報告，2020年新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，截至目前各地老舊小區改造基本完成階段性任務。

??天津和上海兩市在政府工作報告里明確了城中村改造目標，其中天津2024年將實施7個城市更新項目和一批城中村改造項目，上海將啟動10個城中村改造項目。去年《關于在超大特大城市積極推進城中村改造的指導意見》出臺后，全國超大特大城市陸續公布了城中村改造計劃，例如廣州今年計劃推動149個城中村改造項目取得突破性進展，深圳將加快實施60個城中村分類改造項目，重慶將啟動實施城市危舊房改造三年攻堅行動，滾動實施首批82個城中村改造項目。

??五、各地全面開展城市體檢，重視歷史文化區域的活化利用

??重慶、山西、遼寧、安徽、云南、河南和寧夏等提出全面開展城市體檢，例如云南提出一體推進城市體檢與城市更新，寧夏提出做實做細城市體檢，重慶將全市域開展城市體檢。去年底住房城鄉建設部印發《關于全面開展城市體檢工作的指導意見》提出，在地級及以上城市全面開展城市體檢工作，扎實有序推進實施城市更新行動，意味著從2024年開始，我國297個地級及以上城市將全面開展城市體檢。通過城市體檢，為城市更新和高質量發展“把脈開方”，推動系統治理“城市病”。

??河南、四川和福建三省提出重視歷史文化區域的活化利用，例如河南提出開展歷史文化街區摸底工作，建立保護名錄，有序穩妥做好老街巷、老建筑、老廠區的修復保護和活化利用。四川提出保護歷史文化名城名鎮和街區，活化利用歷史建筑。福建提出保護好傳統古建筑、老宅子、老街區，讓城市更有文化、更有品位、更有底蘊。今年2月23日，《歷史文化名城和街區等保護提升項目建設指南（試行）》發布，為各地加強歷史文化文城和街區等保護提升工作提供了政策指導，預計未來的城市更新將更加注重保護城市肌理，在尊重遺產價值的基礎上為舊空間注入新的活力，新與舊的完美結合或將成為表達城市價值理念的重要方式。