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自然資源部關于在經濟發展用地要素保障工作中嚴守底線的通知

自然資發〔2023〕90號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局：

??為貫徹落實黨中央、國務院關于貫徹新發展理念，推動高質量發展的決策部署，更好地統籌發展與安全，落實最嚴格的耕地保護制度、生態環境保護制度和節約集約用地制度，堅決防止資源要素保障工作中發生違法違規占用耕地、用地粗放浪費、破壞生態和人居環境、侵害群眾合法權益等問題，現就有關事項通知如下。

??一、堅持以國土空間規劃作為用地依據。國土空間規劃是各類開發保護建設活動的基本依據。各級自然資源主管部門應當加快國土空間規劃的編制、報批，并按照國土空間規劃和“三區三線”等空間管控要求，提前介入、積極配合和參與建設項目選址選線，在國土空間規劃“一張圖”上統籌建設項目空間布局。不得違反國土空間規劃和“三區三線”管控規則批準用地。

??二、強化土地利用計劃管控約束。建設項目需要使用土地的，必須符合土地利用年度計劃管理規定，嚴禁無計劃、超計劃批準用地。各地要結合項目建設需要，統籌做好土地利用年度計劃安排，嚴格實施計劃指標配置與處置存量土地掛鉤機制，以當年存量土地處置規模為基礎核算地方計劃控制額度。

??三、落實永久基本農田特殊保護要求。永久基本農田一經劃定，任何組織和個人不得擅自占用或者改變用途。確需占用的，應符合《土地管理法》關于重大建設項目范圍的規定，并按要求做好占用補劃審查論證，補劃的永久基本農田必須是可以長期穩定利用的耕地。嚴禁超出法律規定批準占用永久基本農田；嚴禁通過擅自調整國土空間規劃等方式規避永久基本農田農用地轉用或者土地征收審批。

??四、規范耕地占補平衡。實施補充耕地項目，應當依據國土空間規劃和生態環境保護要求，禁止在生態保護紅線、林地管理、濕地、河道湖區等范圍開墾耕地；禁止在嚴重沙化、水土流失嚴重、生態脆弱、污染嚴重難以恢復等區域開墾耕地；禁止在25度以上陡坡地、重要水源地15度以上坡地開墾耕地。對于坡度大于15度的區域，原則上不得新立項實施補充耕地項目，根據農業生產需要和農民群眾意愿確需開墾的，應經縣級論證評估、省級復核認定具備穩定耕種條件后方可實施。對于主要以抽取地下水方式灌溉的區域，不得實施墾造水田項目。未利用地開墾應限定在基于第三次全國國土調查成果開展的新一輪全國耕地后備資源調查評價確定的宜耕后備資源范圍內實施；如實施大型水利工程后宜耕后備資源范圍擴大的，可一事一議，由省級報部申請調整。因數字高程模型（DEM）現勢性不夠等技術原因或因實施土地整治、生態修復，項目地塊實際坡度與坡度圖結果不一致的，按《第三次全國國土調查技術問答（第三批）》（國土調查辦發〔2020〕9號）有關要求處理。

??各地要堅持以補定占，根據補充耕地能力，統籌安排占用耕地項目建設時序。落實補充耕地任務，要堅持“以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充”的原則，立足縣域內自行挖潛補充，堅決糾正平原占用、山區補充的行為；確因后備資源匱乏需要在省域內進行調劑補充的，原則上應為省級以上重大建設項目。省級自然資源主管部門要加強補充耕地資源集中開發和指標統籌使用，堅決糾正和防范地方與社會資本在利益驅動下單純追求補充耕地指標、不顧立地條件強行開發的行為；要嚴格規范省域內補充耕地指標調劑管理，實行公開透明規范調劑，將補充耕地指標統一納入省級管理平臺，進一步規范調劑程序，合理確定調劑經濟補償水平，嚴格管控調劑規模。

??五、穩妥有序落實耕地進出平衡。嚴格控制耕地轉為林地、園地、草地等其他農用地，農業結構調整等確需轉變耕地用途的，嚴格落實年度耕地進出平衡。水庫淹沒區占用耕地的，用地報批前應當先行落實耕地進出平衡。各地要綜合考慮坡度、光熱水土條件、農業生產配套設施情況、現狀種植作物生長周期和市場經濟狀況、農民意愿、經濟成本等因素，系統謀劃農業結構調整、進出平衡的空間布局和時序安排，有計劃、有節奏、分類別、分區域逐步推動耕地調入。耕地調入后，應通過農民個人或集體經濟組織耕種、依法依規流轉進行規模化經營等方式，提高耕地長期穩定利用的能力。要鞏固退耕還林成果，嚴禁脫離實際、不顧農業生產條件和生態環境強行將陡坡耕地調入；嚴禁不顧果樹處于盛果期、林木處于生長期、魚塘處于收獲季等客觀實際，強行拔苗砍樹、填坑平塘；嚴禁只強調賬面上落實耕地進出平衡，不顧后期耕作利用情況，造成耕地再次流失。

??六、嚴守生態保護紅線。各地要強化生態保護意識，將生態保護紅線作為項目選址的剛性約束，合理避讓生態保護紅線。堅決杜絕各類破壞生態環境、違反生態保護紅線管控要求的違法建設行為。對在生態保護紅線內的未批先建等違法違規用地行為，按照《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規規定從重處罰。

??七、嚴控新增城鎮建設用地。各地要充分發揮城鎮開發邊界對各類城鎮集中建設活動的空間引導和統籌調控作用。省市縣各級國土空間規劃實施中，要避免“寅吃卯糧”，在城鎮開發邊界內的增量空間使用上，為“十五五”“十六五”期間至少留下35%、25%的增量空間。在年度增量空間使用規模上，至少為每年保留五年平均規模的80%，其余可以用于年度間調劑，但不得突破分階段控制總量，以便為未來發展預留合理空間。堅決杜絕擅自突破年度計劃指標、破壞自然和歷史文化遺產資源等各類建設行為。

??八、嚴格執行土地使用標準。各類建設項目要嚴格執行土地使用標準，超標準、無標準的項目用地要按規定做好項目用地節地評價，對于不符合標準的用地，在預審環節要堅決予以核減。推動新上項目節約集約用地達到國內同行業先進水平。

??九、加大存量土地盤活處置力度。堅持以“存量”換“增量”，多措并舉消化批而未供土地，盤活閑置土地和低效用地，充分挖掘存量土地潛力。對上一年度閑置土地新增量超過處置量的，以及未完成批而未供和閑置土地處置任務的，要采取相應的規范約束措施。各地要加大對園區批而未供、閑置土地清查摸底和處置力度，加快推進供而未用、用而未盡等低效用地再開發，通過用途合理轉換、用地置換騰退等盤活利用，對長期占而不用的要復墾，提高園區土地節約集約利用水平。對于建成率明顯偏低的園區，嚴格控制新增的產業類土地征收成片開發規模，要優先盤活利用自身存量用地。

??十、切實維護群眾合法權益。實施土地征收、先行用地、城鄉建設用地增減掛鉤，收回國有農用地等直接關系群眾利益的用地行為，要嚴格落實法律法規有關規定，確保程序規范、補償到位。堅決杜絕違法強拆、毀麥割青、強迫農民上樓等侵害群眾合法權益的違法行為。實施復墾復耕，要做到既依法依規，又合情合理，要充分尊重農民意愿，根據實際情況適當給予經濟補償，要留出一定過渡期，給農戶和經營者合理準備時間。嚴禁不顧農民意愿，在未與農戶或經營者達成一致的情況下強制復墾復耕；嚴禁采取硬性攤派任務、規定時限的方式，強行統一復墾復耕；嚴禁簡單粗暴、不講究方法等各類侵害群眾合法權益的復墾復耕行為，堅決防止“簡單化”“一刀切”。

自然資源部

2023年6月13日