二、關(guān)于住房保障方式問題

對住房保障的方式，社會上有許多議論。目前的保障方式主要有兩種。一種是實(shí)物保障，即向符合條件的家庭提供實(shí)物保障住房，包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適應(yīng)住房、棚改安置住房，以及部分地方建設(shè)的限價商品住房。另一種是貨幣補(bǔ)貼，即向符合條件的家庭發(fā)放租賃補(bǔ)貼，支持其在市場上租賃適當(dāng)?shù)淖》俊Ｎ业目捶ǎF(xiàn)階段小戶型租賃住房短缺，大規(guī)模建設(shè)保障性住房是必要的。對現(xiàn)有的各類保障性住房可以適當(dāng)歸并：一類是公共租賃住房，另一類是共有產(chǎn)權(quán)住房。

(一)當(dāng)前大規(guī)模建設(shè)保障性住房十分必要

前些年，在實(shí)施住房保障的過程中，遇到了許多新情況和新問題。多數(shù)城市適合中低收入家庭需要的小戶型租賃住房短缺，一些困難家庭領(lǐng)取了租賃補(bǔ)貼，無法在市場上租到合適的住房；也有的住房困難家庭因租不到房子而領(lǐng)不到租賃補(bǔ)貼。另外，最近幾年，通過棚戶區(qū)改造，小戶型舊住房大量減少，新建住房中小戶型也較少。部分居民雖有多套住房，但目前尚未形成鼓勵居民出租多余住房的政策環(huán)境，且有的第二套住房距離城市中心區(qū)域較遠(yuǎn)，中低收入家庭與新就業(yè)職工、外來務(wù)工人員難以承擔(dān)交通成本，很難轉(zhuǎn)化為城市住房租賃市場的現(xiàn)實(shí)房源。據(jù)統(tǒng)計測算，2010年底，我國至少有10%的城鎮(zhèn)家庭的住房不成套。“十二五”期間，每年新增城鎮(zhèn)人口1500萬左右，其中的新就業(yè)職工和常住外來務(wù)工人員積累少，階段性住房支付能力弱，住房困難問題十分突出。從這些情況看，當(dāng)前和今后一個時期，大規(guī)模建設(shè)保障性安居工程是必要的。

也要看到，與實(shí)物保障方式相比，貨幣補(bǔ)貼(租賃補(bǔ)貼)方式具有即期投入小、補(bǔ)貼效率高、操作靈活，便于退出等優(yōu)勢。但前提條件是，市場上可以出租的小戶型房源充足。經(jīng)過一個時期的大規(guī)模建設(shè)，住房市場供求關(guān)系趨于穩(wěn)定，小戶型租賃房源充足，就可以適時減少保障房建設(shè)量，逐步轉(zhuǎn)為以租賃補(bǔ)貼為主。

(二)廉租房和公共租賃住房并軌設(shè)計

目前，租賃型保障房主要有廉租住房和公共租賃住房。我認(rèn)為，這兩類租賃型保障房可以合并為公共租賃住房，統(tǒng)籌建設(shè)、并軌運(yùn)營，實(shí)行“市場定價(或叫準(zhǔn)市場價)、分檔補(bǔ)貼、租補(bǔ)分離”的運(yùn)行機(jī)制。廉租住房保障對象和公共租賃住房供應(yīng)對象的區(qū)別，主要在于享受租賃補(bǔ)貼的多少。

一是，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)。在建設(shè)過程中，不再區(qū)分廉租住房和公共租賃住房。既可以由政府投資建設(shè)，也可以通過政策引導(dǎo)，吸引包括民間資金在內(nèi)的社會資金投資建設(shè)。為提高運(yùn)營效率，運(yùn)營管理主體可以與建設(shè)主體相分離。

二是，參照市場價格確定公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)。具體定價時，要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、住房市場租金水平等因素，按照略低于同地段、同品質(zhì)住房市場價格確定，并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

三是，根據(jù)承租人的家庭收入水平，分檔給予租金補(bǔ)貼。將保障對象依收入水平劃分為幾個檔次，家庭收入越低，補(bǔ)貼越多。對收入較高的家庭，補(bǔ)貼較少或不補(bǔ)貼。如北京市前不久公開征求對公共租賃住房租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的意見。他們考慮，按收入水平分6檔給予補(bǔ)貼，最高租金補(bǔ)貼占房屋租金的比例達(dá)95%，最低10%。

四是，租賃服務(wù)和政府補(bǔ)貼分別實(shí)施、平行操作、有機(jī)結(jié)合。具體操作中，受托運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共租賃住房日常運(yùn)營和管理，按市場機(jī)制運(yùn)營，依規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取租金。政府(或用工單位)向承租人發(fā)放的租賃補(bǔ)貼，專項(xiàng)用于支付房租，可以直接劃到受托運(yùn)營機(jī)構(gòu)或出租人的賬上。符合條件的保障對象也可以到市場上租賃相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的住房，并申請租賃補(bǔ)貼。

這樣做，一是基本保證了投資建設(shè)和運(yùn)營機(jī)構(gòu)的合理收益，有利于吸引社會資金參與； 二是體現(xiàn)了差額補(bǔ)貼原則，承租人困難程度不同，補(bǔ)貼程度也不同， 較好地體現(xiàn)了政策的公平性；三是政府對保障對象的補(bǔ)貼由暗補(bǔ)變明補(bǔ)，有利于根據(jù)保障對象收入水平的變化，適時調(diào)整補(bǔ)貼金額，形成退出機(jī)制。同時， 政府提供租賃補(bǔ)貼，引導(dǎo)社會資金和社會房源參與，在建房上可以少投入，這樣就能將一次性大投入變成分期性小投入，有助于減輕即期財政壓力。

今后，公共租賃住房將成為保障性住房發(fā)展的重點(diǎn)。為了保證公共租賃住房可持續(xù)運(yùn)行，還需要進(jìn)一步完善相關(guān)支持政策。如，研究建立長期低息貸款政策；在合理的建設(shè)和經(jīng)營周期內(nèi)給予稅收優(yōu)惠；配套建設(shè)部分商業(yè)服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)一經(jīng)營管理，以平衡資金；如何保證項(xiàng)目本身有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，使建設(shè)投入有合理的回報；如何設(shè)定投資回收或投資退出渠道，穩(wěn)定投資者的預(yù)期等。

(三)建立共有產(chǎn)權(quán)保障房制度

有人把經(jīng)濟(jì)適用住房，以及部分地方建設(shè)的限價商品住房歸納為購置型保障房。依有關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房按照保本微利原則，出售給符合條件的城鎮(zhèn)住房困難家庭。購房未滿5年，不得上市交易；滿5年上市交易時，政府收繳一定比例的增值收益。實(shí)際上，增值收益收繳比例難以確定，在實(shí)踐中，多數(shù)地方規(guī)定收繳50%到90%，收繳比例較低的地方，購房人上市交易仍存在一定牟利空間。還有的地方規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房購房人不得將所購保障房上市交易，實(shí)行政府回購、封閉運(yùn)行，由政府根據(jù)購買價格，考慮物價、折舊、利息等因素回購，安排給其他符合條件的家庭。這樣做，有利于消除牟利空間，但也會帶來其他問題。購房人出了資，卻無法享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的相應(yīng)增值，這可能導(dǎo)致保障對象不愿出資購房，從而增加租賃性保障房的供應(yīng)壓力。

從本質(zhì)上看，購置型保障房包含了一定的政府補(bǔ)貼(包括土地出讓收益和各項(xiàng)稅費(fèi)減免等)。我認(rèn)為，凡是政府補(bǔ)貼，都應(yīng)該量化。在量化政府補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)適用住房和限價商品住房可以并軌，統(tǒng)一稱之為共有產(chǎn)權(quán)保障房。實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)，以同地段、同品質(zhì)普通商品住房準(zhǔn)市場價格作為參照，個人購買的價款占準(zhǔn)市場價格的比例為個人產(chǎn)權(quán)份額，其余部分量化為政府產(chǎn)權(quán)，這樣，就可以準(zhǔn)確界定每個地段購置型保障房的產(chǎn)權(quán)比例。所謂“準(zhǔn)市場價格”，主要是指運(yùn)作機(jī)構(gòu)或者開發(fā)商利潤按照不高于3%進(jìn)行控制，有別于一般的商品房銷售價格。共有產(chǎn)權(quán)保障房上市轉(zhuǎn)讓時，轉(zhuǎn)讓所得由雙方按產(chǎn)權(quán)份額分配，政府優(yōu)先購買對方的產(chǎn)權(quán)份額。這樣，也可以不再限制5年之后才能上市轉(zhuǎn)讓。

購置型保障房實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)的好處，一是以準(zhǔn)市場價格作為核定產(chǎn)權(quán)份額的基礎(chǔ)，量化了政策優(yōu)惠，明晰了權(quán)利關(guān)系。二是給購房人一個選擇的機(jī)會，允許逐步購買政府持有的產(chǎn)權(quán)份額，直至取得完全產(chǎn)權(quán)，有利于調(diào)動保障對象的積極性。三是減輕了政府的即期財政負(fù)擔(dān)，也容易形成退出機(jī)制。四是既能保護(hù)購房人合理投資(購房實(shí)際出資)利益，又能防止住房保障過度轉(zhuǎn)化為財富，消除牟利空間。

(四)一定條件下允許公共租賃房轉(zhuǎn)化為共有產(chǎn)權(quán)保障房

在共有產(chǎn)權(quán)保障房政策比較完善的情況下，公共租賃住房承租人居住滿一定年限，仍然符合住房保障條件，且本人有購房意愿的，可以允許其按照共有產(chǎn)權(quán)保障房的有關(guān)規(guī)定，購買一定的產(chǎn)權(quán)份額。但產(chǎn)權(quán)份額不能太低，至少應(yīng)60%以上。這樣做，既可以滿足保障對象收入條件初步改善后，購買部分產(chǎn)權(quán)乃至完全產(chǎn)權(quán)的愿望，也有利于鼓勵保障對象為改善自身住房條件而努力，還有利于完善公共租賃住房的退出機(jī)制。但前提是，承租人自愿，不得強(qiáng)賣，不得因是否購買部分產(chǎn)權(quán)份額而改變保障規(guī)則和順序，不得因出售部分產(chǎn)權(quán)而推卸政府的投入責(zé)任。當(dāng)然，各地也要保有一定數(shù)量的公共租賃住房，避免陷入“建了賣”、“賣了建”的無序循環(huán)。

(五)區(qū)別對待棚戶區(qū)改造和拆遷安置對象

棚戶區(qū)和老舊小區(qū)居住人員復(fù)雜，拆遷安置時應(yīng)區(qū)別對待。有些家庭隨著收入提高，已經(jīng)在他處購買了商品住房，不屬于保障對象。對于符合住房保障對象條件的，按條件分別納入公共租賃住房或者共有產(chǎn)權(quán)房給予保障。對于不符合保障對象條件的，按《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定處理。