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??在這片被征收的耕地上，四周已被圍擋圈起，部分地塊上是一棟棟拔地而起的商品房，有的已經封頂，有的還在修建，也有的連地基都沒有打。耕地上還立有3塊界牌，因年久失修，界碑上的字跡已經變得不再清晰，只能大概看到“基本農田保護區”字樣。

??這是中國房地產報記者在河北省保定市白溝鎮花梓營村看到的景象。

??“現在有爭議的地塊已經停止施工。”6月4日，何偉向中國房地產報記者表示，“半個月前，村委會進行了換屆選舉，這是新上任的村委會成員做的決策。”

??事情似乎出現了轉機。

??何偉是河北省保定市白溝鎮花梓營村村民，此前的10多年里，因為華梓營村村委會在沒有按規定履行有關程序的情況下，征收華梓營村村西1394.89畝土地，將其賣與隆基泰和集團（以下簡稱“隆基泰和”）進行非農建設，何偉及部分村民10余年先后多次前往河北省各級政府各部門反映問題，結果并不理想。

??“當初簽協議書是為了配合國家征收工作，可后來了解到簽訂協議書時我們的土地仍為基本農田，根本沒有取得國務院批準的征收文件。”何偉表示。

??2020年9月，何偉及部分村民向華梓營村原村民委員會主任姚寶社提起民事訴訟，請求判決確認2010 年10 月簽訂的協議書無效。同年11月，河北省高碑店市人民法院開庭審理此案。一個月后，高碑店市人民法院作出判決，駁回其訴訟請求。

??因不服一審判決，何偉及部分村民提起二次上訴，5月21日上午，在河北省保定市中級人民法院第五號審判庭再次開庭。

??庭審主要圍繞簽訂協議書時，涉案土地是否仍為基本農田，是否取得變更為建設用地的規劃，有無國務院作出的征收批準文件；一審判決認定事實是否清楚，適用法律是否正確等爭議焦點展開，目前仍沒有定論。

??記者采訪的多位法律界人士認為，此次征地事件在征收程序方面爭議較大，且基本農田征收必須經國務院批準，如果地方政府確實存在先征用后審批事實，屬于變相的“以租代征”，涉嫌嚴重違法。

??漫長維權路上，是大型工程機械的轟鳴聲和白溝鎮這些年的快速發展。7.2平方公里的白溝產業新城是“國際箱包之都”，2020年在全國大眾電商創業最活躍的50個縣中排名第七。與此同時，華梓營村緊鄰即將完工的榮烏新線至京港澳高速白溝新城段以及白溝新城運營主導力量的和道國際商貿城，地理位置優越，是白溝新城未來重點發展區域。

??征地涉及基本農田

??關于高碑店市2013年第八批次建設用地的批復文件。

??2010年10月，華梓營村村委會以促進白溝經濟發展，配合政府5-10年內建設成為次中等城市規范目標為由，向村民征用耕地1394.89畝。

??值得注意的是，整個征收過程中，村民既未看到征地公告，村里也未召開村民代表會征求意見。

??根據村民回憶，2010年10月5日，華梓營村開始播放不讓村民繼續耕種的廣播，之后村領導工作小組開始挨家走訪，與村民簽訂占地補償協議書，以青苗款名義向村民發放了9000元/畝安置補助費。

??按照協議，雙方簽字后，土地使用權歸土地征用方所有，被征收者不得以任何理由干涉征用者對土地的使用，也不得在被征用土地上種植任何作物，到10月23日，耕地開始被強行鏟毀；兩天后，土地被圍擋圈起。

??12月23日，由于全體村民集體反對，圈地圍墻被推倒，征地風波暫時平息。

??“當時村委會以征收名義要征用我的承包地，我也是為了配合國家征收工作才與村委會簽訂了協議書，但之后我們得知土地征收并沒有取得國務院征收批準，還是基本農田時大家就變得很激動，覺得這是在騙我們的土地。”何偉表示，“征地批文一直到2011年政府才獲得，我們私下里都認為這是因為2012年區片征地價格上漲，為了防止補償過高就未批先征。”

??盡管村委會堅稱規劃已經變更，但一直沒有提供把基本農田變更為一般耕地的相應手續。“情況就是這樣我也沒什么好說的，再具體的情況我們也是剛上任，需要看材料才能理清。”村委會一成員對記者表示。

??此后幾年，土地陸續被賣出用作非農建設。“2013年11月24日，村委會召集村民代表開會，將村西1400多畝耕地中部分賣給隆基泰和進行開發建設；2014年50畝土地以860萬元賣給了白溝本地開發商長盛集團。”何偉說。

??“補償并不透明。”何偉告訴記者，按照協議，補償標準為每畝9000元，領完補償款后不久，村民領導工作小組再次對外宣稱，每畝追加補償1萬元至1.5萬元。到2013年11月，村委會通知村民去銀行領錢，“1萬元/畝標準，但我們在保定銀行辦的存折說是代發工資而不是補償款，所以很多村民當時沒領。而且當時實際征地補償款是4萬元/畝, 這其中的差價去哪了？”

??從土地征收程序不規范，到土地補償款不透明，村民和村委會屢次協商無果的情況下，一部分村民走上了信訪之路，結果并不理想。

??征收程序惹爭議

??此前，河北省高碑店市人民法院作出判決，認為村民和村委會在2010年10月簽訂的協議書本質是終止相關承辦戶的耕地承包合同，對相關承辦戶給予經濟補償，簽訂協議書的原因是高碑店市國土資源局在2010年進行用地規劃調整，案涉耕地已經規劃變更為建設用地，不再適宜作為耕地承包合同的客體，原耕地承辦合同工無法繼續履行。雙方協商一致所簽訂的協議書，符合耕地承包合同相關條款約定，也不違背法律強制性規定，具有法律效力。

??判決顯示，雙方在簽訂協議書時，土地尚未涉及征收作用，也未取得市縣級人民政府及其主管部分的委托，更不屬于土地征收行政行為。

??判決還顯示，由于土地被用于城市項目建設，實際用途也是用于非農建設，改變了原承包耕地的農業用途，屬于河北省三級人民政府用地規劃調整造成的后果，河北省三級人民政府用地規劃調整屬于行政行為。因此一審判決駁回了村民訴訟請求。

??“我們最開始也是走的行政訴訟，請求撤銷批準征收土地批復，但因為2010年簽署協議書后領取了補償款，法院認為我們與該地征地批復已經沒有利害關系，駁回了我們的行政復議申請。”何偉告訴記者。

??因不服一審判決，何偉及部分村民提起二次上訴。“我們的土地還是基本農田，土地征收至今都沒有取得國務院批準。”在何偉等村民看來，目前土地征收依據主要是2010年河北省土地資源廳編制新一輪土地利用總體規劃，及高碑店市2010年第九批次建設用地需要與新一輪土地利用總規劃來認定土地在簽訂協議時已經規劃為建設用地，但河北省人民政府及高碑店市人民政府不應該通過調整規劃就將土地從基本農田規劃為普通農田，“這個征地批復難道不應該由國務院批準？”

??5月21日上午，該土地征收案件在河北省保定市中級人民法院第五號審判庭進行公開審理。

??庭審中，村民代表律師稱，一審法院根據2010年河北省土地資源廳編制新一輪土地規劃及高碑店市土地承諾就認定涉案土地在2010年已經規劃為建設用地，明顯存在錯誤。村民代表律師表示基本農田的變更必須依法由相關部門批準，不能僅以規劃來變更該基本農田。

??村民代表律師還表示，從涉案協議可知村委會是以征收名義與村民簽訂協議，如果認為是村民將涉案土地交回村委會，這明顯與事實不符。她強調涉案土地仍是村民承包經營地，“村民對法定征收程序不了解，只是基于對村委會的信任和對國家征收行為的支持，才簽訂涉案協議，涉案協議應被確認無效。”

??從土地性質來說，村民代表律師認為涉案土地在簽訂涉案協議時，沒有相關部門征地批準文件，仍為集體農用地，但簽訂的涉案協議卻明確是用于城市發展建設，改變了土地用途，明顯違反法律規定。

??對此，村委會代表律師強調河北省三級人民政府作出用地規劃調整屬于行政行為，原審法院已認定不屬于民事審判的審理范圍。并稱村委會與村民簽訂的協議書是土地征收征用的前期工作，且高碑店國土資源局在2010年進行土地規劃調整時，涉案土地已經變為城市建設用地，因此雙方簽訂的協議書符合土地管理法及相關法律規定。

??在審判長問及簽訂協議后涉案土地情況時，村委會代表律師稱已用于城市規劃建設，現狀不清楚。并表示目前土地性質是建設用地，但不清楚是否有政府文件，村委會得不到政府建設用地文件。

??村民代表律師表示此前通過信息公開查詢河北省自然資源廳提供的土地權屬確認表中，沒有該村民本人簽字，因此對于涉案土地所在批復以及是否被征收、征收程序的合法性存疑。

??由于雙方在簽署協議時，土地并沒有取得征地批復，也沒有安置補償方案，那么協議中9000元/畝的補償款從何而來成為一個疑問。審判長也在庭審中問道村委會發放的錢是誰給的？

??村委會代表律師稱，錢由白溝鎮政府發放。

??村民代表律師表示再次表達不解，她表示村委會在實際發放過程中并沒有提到過這筆錢來源，并且土地在沒有取得政府批復及安置補償方案前提下，村委會稱由政府給錢明顯不合理。“根據法律規定，征收涉及地上附著物、青苗補償費應由征收部門直接發放給所有權人。”

??村民代表律師強調，村委會實際使用及簽訂涉案協議是以租代征行為，在明知涉案土地沒有被征收情況下，以征收名義與村民簽訂協議且將涉案的基本農田改變用途。

??“基本農田征收必須經國務院批準”

??村民與華梓營村村委會簽署的協議書。

??“雙方簽訂協議書的法律性質應該如何認定是該土地征收事件的核心，同時這也延伸出幾個問題，比如村委會的行為是否合法，補償款又從哪里來。”北京市法學會農村法治研究會常務理事畢文強在接受記者采訪時表示，如果村委會是代行政機關行使實際上的征收，那么村委會和村民簽署的協議本質上則是村委會接受了上級政府部門授權或者委托，由村委會代表征收部門與村民簽訂的征收補償協議，從性質上講這是一種行政協議，且這個行政協議本身存在諸多違法之處。

??畢文強對記者強調，首先要明確的是農村集體土地征收必須要有征地批復。根據《中華人民共和國土地管理法》規定：永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準；無權批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用、征收土地的，其批準文件無效。

??畢文強又補充道，“也不能用三級人民政府的規劃變更來回避從基本農田變為建設用地所需要的合法審批，更不能夠用這種所謂的規劃變更來替代審批，因此，這種說法實際上是不合法的。”

??北師大法學院教授宋剛也表示，協議是否有效要看是否違反法律、行政法規的強制性規定。以《土地管理法》來看，征收大量農田需要獲得審批的前置程序時強制性規定，且事后該省政府一直都未獲得相應審批。因此，相關協議應當無效處理。

??不過，宋剛還強調了另一個重大關注點，他認為集體土地所有權是村集體，因此從征收角度看，村集體作為土地所有權人，應該屬于被征收人。而農民僅僅是承包經營權人，而非土地所有權人，因此從目前規定看，雖然農民承包經營權受到損害，但是卻并非被征收人。從這個意義上講，村民僅僅是維護其承包經營權，理論上無權阻礙集體土地被征收。

??對于在這種情況下簽訂的協議書，農民對被征收土地是否依然享有合法的承包經營問題，畢文強和宋剛都認為農民依然享有合法的承包經營權利。

??“即便該協議是雙方簽署的民事協議，從本質上來講該協議已經明顯違反了《中華人民共和國農村土地承包法》。”畢文強解釋說，《農村土地承包法》里明確規定，法定承包期內任何組織和個人不得干預農民的生產經營自主權，不得違法調整和收回承包地，不得違背農民意愿強行流轉承包地，不得非法侵占農民承包地。未經有權部門批準并經法定程序，農民對被非法征收的土地依然可以主張其合法的承包經營，不能單單通過協議便剝奪農民的承包經營權。

??此外，畢文強還提醒稱，如果被征用土地實際上沒有有權部門征地批準文件，那么實質上是規避法定審批手續的行為，屬于“以租代征”一種表現形式，這也會對農民該土地承包經營權會產生極大損害。“比如在該地塊施工建設形成的建筑物或是構筑物將會被認定為違法建筑；由于‘以租代征’是違法的，一旦農民和承包商之間出現矛盾，農民也很難進行維權。”

??“千萬不可為了經濟發展而觸碰永久基本農田的紅線。”畢文強強調，“在促進發展基礎上，尤其是地方政府在進行區域內發展時，如何平衡好發展與穩定是基層政府以前、現在、將來都要長期面臨的問題。對農村集體來講，保護耕地是發展經濟的根本，失去了集體資產的城市貧民對于我們國家來講并不是一件好事。”

??（應受訪人要求，文中所涉村民皆為化名）