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??根據2023年7月國務院辦公廳印發的《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，城中村改造堅持“依法征收，凈地出讓”，在堅持發揮市場決定性作用的同時，力求更好發揮政府統籌作用。這一規定徹底改變了之前部分超大特大城市以一二級聯動為主的城中村改造模式，在實踐中引發了熱議。

??新一輪城中村改造為什么要堅持凈地出讓？在城中村改造過程中，實施凈地出讓模式在實踐中能否順利實施還有待部分城市檢驗，不少市場主體表示這一模式在當前地方政府財政壓力較大的背景下，將會面臨新的挑戰。

??一、各地積極跟進實施凈地出讓政策

??2024年1月5日，深圳市規劃和自然資源局公布了“關于公開征求《關于積極穩步推進城中村改造實現高質量發展的實施意見》（征求意見稿）意見的通告。實施意見明確拆除新建類城中村改造項目內土地完成凈地入庫后，可依法采用綜合評價出讓或帶設計方案出讓等公開出讓方式確定土地受讓方，由土地受讓方實施開發建設。

??2024年3月8日，中山市自然資源局公開征求《中山市城中村改造土地整備工作方案（征求意見稿）》意見，工作方案要求將一級土地整理（征拆）和二級土地開發相分離，按照“政府主導+依法征收+國企實施+土地收儲+凈地出讓”原則推進實施，并鼓勵土地整備主體參與改造范圍內的土地招拍掛競買活動。

??2024年3月14日，東莞住建局公開征求《關于深化空間革命有序推進城中村改造的實施意見（公開征求意見稿）》意見，意見強調加強政府“統籌做地”、擇優確定實施主體、高效推進要約收購、堅持實施凈地出讓。

??可見，部分城市新一輪城中村改造將實施凈地出讓。“凈地出讓”是指政府在出讓土地使用權前，已經完成了土地上的拆遷、補償、安置等前置工作，土地上不存在任何待拆除的建筑物、構筑物和其他障礙物，土地處于平整并且可以立即投入建設的狀態。這種模式根據《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定：只能由土地儲備機構完成土儲工作，包括城投公司在內的市場主體不得再從事新增土地儲備工作，而土儲資金來源僅能從國有土地收益基金、土地出讓收入等其它財政資金統籌安排。

??二、新一輪城中村改造堅持凈地出讓的主要作用

??本輪城中村改造強調堅持“依法征收，凈地出讓”，意味著將充分發揮政府的統籌協調力量，在土地出讓前處理好產權、補償安置等經濟法律關系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發。采取“凈地出讓”模式，就是地方政府成為征地、拆遷的主體，直接跟村民談判，然后達成協議啟動。而之前城中村改造的模式更多是開發商跟村集體、村民談判，達成拆除重建協議，政府批準，然后啟動。

??在新形勢下，中央將城中村改造上升到“三大工程”之一的高度，分析在新一輪城中村改造中堅持凈地出讓的原因主要由以下幾點：

??一是更好發揮政府統籌作用。期望推動新一輪城中村改造攻堅克難、提質增效。新一輪城中村改造都是一些難啃的硬骨頭，經濟效益平衡難，拆遷安置情況復雜，市場主體積極性不高，僅依靠以往的社會力量和市場化手段難以打通城中村改造工作堵點。這時強調“有為政府”，那么政府部門積極主動參與從前期談判到后期改造的管理，尤其是前期環節拆遷賠償標準的確認、改造方案的形成、規劃指標的統籌等，前期階段的周期或得到實質性壓縮，有助于推動本輪城中村“硬骨頭”項目快速破局，本輪新批復、新啟動的城中村改造項目或有望形成更規范、更高效的工作模式。除了縮短開發時間、提高效率外，由政府主導，以“綜合評價出讓或帶設計方案出讓”，還能改善以往某些城中村改造項目過于追求企業超額利潤的情況，轉而以城市高質量發展為導向，以確保城中村等低效用地再利用后的總體效果能夠更好地滿足城市高質量發展需要。

??二是更好保障村民及參與主體的權益。我們可以從三個方面去理解：第一，“依法征收、凈地出讓”關鍵是要在征地拆遷環節充分保障村民（被拆遷人）的合法權益，這在國家部委的表態中可以明確得知；第二，凈地出讓同時也是要避免拆遷補償款的任意擴大損害國家和市場參與主體的利益；第三，凈地出讓是要通過二級土拍市場的充分競爭，確保政府能夠合理得獲得二級市場的土地溢價收益，避免財政損失。

??三是更好保障市場主體充分競爭。凈地出讓強調的市場化競爭性，是希望“按照公開擇優原則，建立競爭性準入機制，探索依法實施綜合評價出讓或帶設計方案出讓。”（原文出自《關于開展低效用地再開發試點工作的通知（自然資發〔2023〕171號）》）通過對國有建設用地使用權出讓行為作進一步的規范和明確，目的是維護公開、公平、公正的土地市場秩序，通過二級土拍市場的充分競爭，減少腐敗的潛在可能性，確保土地溢價全部或絕大部分收歸政府。

??三、新一輪城中村改造凈地出讓將產生的影響及其應對

??如前所述，堅持凈地出讓，旨在更好發揮政府統籌作用，更好保障村民及參與主體的權益，更好保障市場主體充分競爭為目的，推動新一輪城中村改造攻堅克難、提質增效。我們結合當前新的形勢，分析凈地出讓可能帶來的影響及其應對。

??一是凈地出讓希望更好發揮政府統籌作用，但一級開發考驗地方政府財政壓力，為此地方政府要制定與財政能力相適應的城中村改造政策。

??當前各地城中村改造計劃任務較重，投資量大。以上海為例，截止2022年上海已批準“城中村”改造項目62個。全市已批準的62個城中村改造項目引進社會資金達5500多億元，實際整體投資規模可能大于引進資金規模。2023-2025年，上海將啟動“城中村”改造項目30個。由于城中村改造往往面臨行政征收、拆遷補償等問題，周期漫長，項目從前期意愿征集、行政征收、拆遷到企業真正拿到地，中間要經歷漫長的周期，面臨很多不確定性，風險很高。在各地財政吃緊的背景下，財政資金渠道基本難以維系。

??傳統的政府財政資金，比如財政撥款、政策性銀行貸款（如國開行）、地方政府專項債、政府主導的城市更新基金等，這類資金與各地的財政實力相關，所以地方政府要制定與財政實力相適應的城中村改造政策，例如可以學習廣州等地的房票安置。同時，要積極關注PSL、專項借款（相關文章“28城披露城中村專項借款進度，授信額度超萬億”）等利好政策的出臺，爭取相關資金的支持，這將為城中村改造帶來新的機遇，2024年1月2日，央行發布公告指出“2023年12月，國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行凈新增抵押補充貸款3500億元”。2024年2月1日，央行再次發布公告顯示1月份凈新增PSL1500億元，接連兩輪合計投放達5000億元，力度不可謂不大。

??二是凈地出讓將擴大市場主體的參與范圍，但對參與企業的要求并沒有降低，企業仍要久久為功，提升專業水平。

??不同于普通商品住宅土地，城中村改造土地在二級開發中或將依然存在歷史風貌保護等其他復雜性的因素，需要市場主體要具備城市更新相關經驗及做法，對企業的資金能力和專業能力要求更高。實際上，市場上部分企業，特別是民營企業對“凈地出讓”后續的實行感到悲觀的原因也在于此，一方面在政府、國企主導的背景下，民企參與到前期的機會寥寥，另一方面，凈地入庫后通過綜合評價出讓或帶設計方案等公開方式確定土地受讓方，這對于土地受讓方的規劃設計方案、建設標準、開發運營管理、持有運營經驗、維護管理方案等方面都會有更高要求，也就是說土地受讓門檻將明顯變高，普通民企的參與機會將會更少。且凈地出讓確保了土地溢價全部或絕大部分地被政府獲取，勢必會增加二級開發主體的資金壓力，開發企業算賬會更難，對企業的融資能力、盈利能力、運營能力、退出能力也是一個嚴峻的考驗。

??實際上企業做好城中村改造項目，需要超越傳統房地產開發的模式。（相關文章“做好城市更新項目，必須超越傳統房地產開發模式”）城市更新是一個復雜的系統工程，涉及到政策解讀、市場研判、項目定位、規劃設計、資金籌措、開發建設、運營管理等多個環節的全產業鏈專業，對參與的企業的專業化要求較高。而企業專業化水平的提升，有賴于積極進取的精神和努力學習的態度。唯有通過不斷研究實踐，學習積累經驗，整合相關專業資源，才能在專業上有所突破，從而達到領先。

??三是凈地出讓希望更好保障市場主體充分競爭，但當前市場主體參與城中村改造的積極性并不高，政府需優化政策提高各種市場主體參與城中村改造的積極性。

??城中村凈地出讓總體的土地成本較高，要求參與二級開發的市場主體資金實力雄厚，在當前房地產行業面臨結構性調整的階段，符合要求的市場主體并不多，這就有可能導致在二級市場上土地無人問津，造成新的財政壓力。特別是部分城市土地市場熱度不高，如果凈地地塊沒有成功出讓，前期征地拆遷的資金將會持續產生大量的利息，這樣的資金壓力對土地財政依賴度高、經濟發展偏弱勢的某些地方政府是一個挑戰，對年度地方政府債務承受能力、還款能力也一個考驗。即使是對于財政收入較高的城市而言，也是較重的負擔，特別是拆遷補償、安置房建設和配套設施建設需要大量資金，僅靠財政難以滿足資金需求。同時，在以政府為主導的一級開發中，保障村民的利益可能更多是一次性的，由于拆遷時還未確定二級開發商，因此之前村集體通過將一部分權益入股后期持有商業、與開發商共同運營的模式較難操作，這也增加了政府拆遷成本，而凈地出讓模式下的二級開發商通過公開拿地后較難再有動力去與村集體合作。

??地方政府要進一步優化政策，提高各種市場主體參與城中村改造的積極性。例如采取凈地出讓+綜合評價出讓或帶設計方案出讓，能夠讓有意向的開發商盡早的參與到城中村改造中，這樣既避免了土地可能產生的流拍，也可以較早的將專業的市場化的方案明確下來，有助于加快城中村改造項目的推進速度；政府也可通過多種方式，如對于二級開發中歷史風貌、公建配套等不確定性的因素以清單式的方式予以明確和公開，并科學評估，讓參與城中村改造的企業沒有后顧之憂并能夠經濟平衡，這樣可提升相關主體的積極性。

??綜上，凈地出讓在實際操作過程中還有待進一步觀察。凈地出讓后，城中村改造采取哪種開發模式，還未形成一套明確的機制和政策體系。當前提出的城中村改造必須堅持“凈地出讓”，可能會弱化傳統情形下的一二級開發模式。凈地出讓后項目如何順利推進，市場或仍需時間來適應和探索，各城市也亟待形成新機制，形成一套政策體系指導新模式下的城中村改造。建議各地政府深入研究，優化相關新一輪城中村改造的政策體系，建立新機制，保障新一輪城中村改造任務順利完成。